摘要：近年来，在财政紧平衡的形势下，着力提高财政资金的配置效率和使用效益，推进探索预算绩效管理改革显得尤为紧迫和重要。全面实施预算绩效管理工作以来，廊坊市财政局不断强化基层财政和预算单位预算绩效管理职责，将预算绩效管理工作市县统筹、一体推进、成果共建共享、努力实现全市预算绩效管理“一盘棋”。本文基于五年来的“廊坊经验”从完善管理制度、搭建核心治理框架、保障措施，系统推进改革实施和成果几个方面介绍。
关键词：预算绩效管理；完善管理制度；改革实施；改革成果
一、研究背景
预算绩效管理是以“预算”为对象开展的绩效管理，也就是将绩效管理的理念和绩效管理的方法贯穿于预算编制、执行、监督的全过程，并实现与预算管理有机融合的预算管理模式。预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。它强化政府预算为民服务的理念，强调预算支出的责任和效率，要求在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出和结果，要求政府部门不断改进服务水平和质量，花尽量少的资金、办尽量多的实事，向社会公众提供更多、更好的公共产品和公共服务，使政府行为更加务实、高效。
我国预算绩效管理改革先后经历了从预算绩效评价，到全过程预算绩效管理，再到全面实施预算绩效管理的演变：预算绩效管理过程实现了从事后评价向前端移动形成闭环；主体从财政部门主导到多主体联动；范围从项目向政策、部门整体、政府层面拓展。纵观预算绩效管理的整个改革历程，从“萌芽”“试点”到“全过程”最后到“全面”，改革目标基本实现，取得了显著成效：全方位格局初步成型、全过程链条基本贯通、全覆盖体系不断健全，对绩效管理的认知不断加深，顶层制度不断完善，各部门绩效责任意识基本建立；通过预算绩效推动现代预算制度的建立，提高了资源配置效率和使用效益，为经济高质量发展提供了重要支持和保障。
二、开展市县预算绩效管理探索的意义
财政是国家治理的基础和重要支柱，全面实施预算绩效管理，是落实以人民为中心的发展思想的必然要求。廊坊市作为全省试点，以“优结构、提质效、促发展”为总目标，在建立“全方位、全过程、全覆盖”体系基础上，全面推进预算与绩效“双融合”，创新推动部门整体绩效管理与成本绩效评价“双突破”，不断提高财政资金使用效益，持续优化财政支出结构，将有限的财力集中用于全市的大事要事，聚力支持市委、市政府重大决策部署和民生改善。预算绩效管理的意义就是为有效解决财政治理问题，提高财政资金的配置效率和使用效益，提高政府治理能力和现代化水平，解决我市财政治理问题。
（一）财政收支形势严峻
我市在京津冀协同发展中占据重要地位，但受宏观经济等因素影响，面临财政收入压力增大和刚性支出增长的双重挑战，导致长期财政收支紧张。具体问题包括：一是收入可持续性下降。税收收入占比降低，收入质量下降，对传统行业的依赖增加，新兴产业支撑不足，优质税源企业数量不足，实体经济支撑力不足。二是支出保障规模增长。民生保障标准高，政府债务额度增加导致还本付息压力增大，城市化进程和环境治理等需求增长，财政支出保障压力增大。三是收支矛盾尖锐。需要通过预算绩效管理改革，提高财政资金使用效率，解决收支矛盾。
（二）资金配置效率和使用效益有待提高
在我市推动预算绩效管理改革前，存在以下主要问题：一是项目入库绩效不严，缺乏事前绩效评估机制，项目需求不迫切，资金测算不合理，实施方案和规划不健全，补助政策针对性不足，全过程追踪管理机制不完善。二是项目实施竞争性不足，资金使用固化，缺乏竞争机制，同类项目重复投入，导致财政资金低效、无效。三是成本不实问题，未建立成本预算绩效管理制度，绩效目标粗放，成本核算不清，支出标准不一，预算申报虚高，预算编报不细化、不具体。四是预算执行效率低。项目执行效果差，实施方案不完整，导致项目执行缓慢。
（三）部门绩效意识不强
在实施预算绩效管理之前，部门（单位）预算绩效管理的主体责任意识不够清晰，对预算绩效管理的责任意识不足，对严峻形势认识不深。预算绩效管理格局不完整，尚未形成全方位的预算绩效管理格局。绩效意识不强，存在绩效意识薄弱、工作任务分工不明确、工作流程不完备、激励约束机制不健全等问题。责任机制不健全，缺乏明确的预算绩效责任机制，包括部门负责人和项目责任人的绩效责任追究。
我市通过事前评估、成本预算绩效管理、部门协作和财政运行等方面的积极探索，形成了独特的管理经验和模式，推动了财政管理现代化，并为预算绩效管理改革提供了宝贵经验。
三、市县预算绩效管理路径探索
下面通过全面概括和总结廊坊市市县预算绩效管理改革路径及各县预算绩效管理典型案例，试点工作经验做法，开展一系列探索性工作。
（一）搭建“五全”体系框架
我市“五全”预算绩效管理模式是在建成“全方位、全过程、全覆盖”预算绩效管理体系的基础上，更加强调“全成本”和“全融合”。“全成本”将成本效益的理念和方法融入“三全”预算管理体系，在政府、部门（单位）、政策和项目层面开展全过程的成本预算绩效管理，稳步实现成本预算绩效管理全覆盖。“全融合”实现了五个融合，即：“全方位”与“全过程”融合；“全覆盖”与“全过程”融合；“全成本”与“全过程”融合；市县联动一体化融合；绩效结果与预算管理深度融合。
（二）组织保障与机构建设
预算绩效管理改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，不是财政部门“单打独斗”，是多方协同，上下联动的“全面”预算绩效管理体系。我市始终坚持市县一体、全域推进，强化市对县的管理指导。
（1）高位推动。我市被河北省财政厅确定为河北省预算绩效管理改革试点后，首先从组织保障工作入手，组建市级领导小组，市委书记、市长联名致信市直各部门、各单位“一把手”，并将预算绩效管理纳入市管领导班子和领导干部绩效管理考评内容，高位推动预算绩效管理工作。为了市县推进步伐保持一致，市级负责总体设计、统筹协调、督导帮扶，每年年初组织召开预算绩效管理市县座谈会，通过全面总结经验、共同探讨突出问题、谋划部署重点任务，增强共识、携手并进。将所辖区县划分为南北中3个片区，每个片区打造一个绩效管理“样板”，用示范带动薄弱地区加快补齐短板。从2019年到2024年，廊坊市一年一个重点，一步一个脚印，先后经历了规划统筹年、夯基垒台年、重点突破年、系统集成年和标准规范年，打造了“全方位、全过程、全覆盖、全成本、全融合”的五全预算绩效管理体系。
（2）机构建设。2019年，廊坊市财政局成立了局预算绩效管理委员会，组建预算绩效管理办公室，后在2020年组建预算绩效科，逐步建立起部门协同、市县一体的预算绩效管理工作体系。我市所有县级财政局均已成立专门机构，并不断健全预算绩效管理制度，结合实际进行各具特色的探索。其中，固安、永清等县实现了部门整体自评全覆盖，霸州市对重点部门开展整体重点绩效评价，安次区选取6个部门试点开展部门整体绩效自评及重点评价工作等。
（3）制度建设。廊坊市财政局先后出台21项制度办法。一是全过程方面，从事前的《廊坊市市级事前绩效评估管理办法》《廊坊市市级预算绩效目标管理办法》，到事中的《廊坊市市级部门绩效运行监控管理办法》，再到事后的《廊坊市市级政策和项目绩效评价管理办法》；二是全方位方面，从部门单位层级的《廊坊市市级部门预算绩效管理办法》《廊坊市市级部门整体绩效评价管理方法》《廊坊市××（部门）预算绩效管理办法（参考模板）》，到项目层级《廊坊市市级政策和项目绩效评价管理办法》等；三是工作考核方面，印发了《廊坊市预算绩效管理工作考核办法》；四是第三方机构参与方面，印发了《廊坊市第三方机构参与预算绩效管理工作办法》。上述制度办法的制定为廊坊市预算绩效管理的实施奠定了政策基石，为各县（市、区）开展预算绩效管理工作提供强有力的保障与最佳指引。按照“巩固改革成果、统一市县模式、铸就廊坊经验”的工作思路，2023年廊坊市财政局组织各县（市、区）财政局预算绩效管理业务骨干，集中研讨起草了《廊坊市事前绩效评估操作细则》《廊坊市预算绩效目标管理操作细则》等7项市县两级通用的全流程预算绩效操作细则，2024年印发《全成本预算绩效管理操作指引》，加快了统一市县预算绩效管理业务操作程序的进程。
（三）改革措施与结果应用
（1）引入竞争性分配。河北省将廊坊市确定为开展教育领域预算绩效管理改革的试点单位后，我市高度重视，结合本地实际，连续五年（2019-2023年）在教育领域开展竞争性分配，用公平竞争机制代替传统“平均主义”做法，建立了“多中选好，好中选优”的项目优选机制。2020年将竞争性分配与事前评估结合，引入成本效益分析和“整合、竞争、绩效”的理念，在教育、农业等重点领域开展竞争性分配，创新项目遴选与决策机制。2024年又将竞争性分配机制引入专项债及财政专项资金方面，通过竞争提高了项目质量。在县级，霸州市选取革命老区项目开展了竞争性资金分配，实现同类项目之间横向的优劣论证，确保将有限的资金花到最急需、效益最高的项目上。竞争性分配已经成为财政预算领域的一项重大改革举措和创新做法。
（2）全成本融入管理。将成本融入预算机体，让每一分钱都花得“物有所值”。严格成本管控是节约财政资金的基础，市财政局将成本效益理念贯穿于预算绩效管理全过程，全面试点政策和项目、部门整体成本预算绩效管理工作，明确“全面核算支出成本+重点关注部门特点”的全成本绩效管理思路，精准安排项目预算，促进部门统筹谋划项目，进一步提升了财政资金使用效益。我市将成本预算绩效管理从项目拓展到部门（单位）整体，从事后向全过程成本管控拓展。2020年选取市园林局绿化项目实施开展成本绩效分析，完善支出标准；2021年开展单位整体成本绩效分析，以市级五所高中、市中心血站为试点，对单位的基本经费和项目经费开展了成本绩效分析，形成了支出定额标准；2022年进一步推动成本绩效目标监控工作；2023年建立了全过程成本管理机制：选取市交通局、市市场监督管理局及市级2所高职院校（廊坊职业技术学院、廊坊卫生职业学院）开展部门整体全成本绩效管理，对2022年部门整体支出情况开展绩效评价及成本核算，将评价结果及核定的标准应用于部门2024年预算评审，形成了明职能、核成本、评绩效、出标准、促管理等环节的部门整体成本预算绩效分析思路。2023年，廊坊市财政局会同广阳区财政局、安次区财政局共同开展主城区幼儿园、小学成本绩效管理，充分考虑市区内学校的优质均衡发展，制定支出标准，有效降低校际差异，促进教育公平和特色均衡发展。霸州市按照资金量大、社会关注度高的原则，选取了政府购买服务领域的“公交运营”项目试点开展了项目成本绩效分析，对如何节约资金、提高项目效益提供了真实准确、有理有据的数据参考。香河县以办公取暖费为突破口，对农村义务教育领域开展了成本绩效分析，全面梳理了农村义务教育学校支出结构，核定了各项支出成本定额。同年，我市进一步制定《全成本预算绩效管理操作指引》为各部门、各县（市、区）开展成本绩效管理提供技术支撑。
（3）强化财政运行管理。将政府财政运行绩效评价向目标管理拓展，实现财政运行全过程管控。我市率先将绩效目标管理向政府财政运行延伸。2021年选取具有代表性的固安县、香河县作为试点，开展县级政府财政运行综合绩效评价；在试点绩效评价的基础上，首创“县级政府财政运行绩效目标表”，指导我市10个县（市、区）人民政府、廊坊开发区管委会、廊坊临空经济区开展2021年度县级政府财政运行绩效目标填报。2022年，市财政局全面推动县级政府财政运行2021年度绩效自评和2022年度绩效目标填报工作，并同步开展乡镇政府2022年财政运行综合绩效评价试点工作。廊坊市财政局通过“县级政府财政运行绩效目标表”，围绕“收、支、管、调、防”五个方面重点分析县级财政收支运行情况，并关注财政在教育、社保、科技等核心领域的重点项目产出情况，力求在体现调结构、稳增长、惠民生运行成效的基础上，将财政支出、产出成果具体化，为后续各县（市、区）开展综合绩效运行监控、绩效自评等提供支撑。这种目标导向的管理方式，促使我市的财政运行更加注重实现经济、社会和环境效益，提高了财政资源的使用效能和社会福祉。
（4）提升治理能力。我市强调绩效管理以财辅政，绩效结果提升政府治理能力。坚持把绩效作为实现预算自我革新的重要抓手，将绩效改革深度融入预算管理全过程，坚持以绩效管理聚财力，持续优化财政支出结构，坚持目标导向、问题导向，对重大政策和项目实行跟踪问效。五年来通过全过程预算绩效管理审减和收回低效无效资金，用于经济社会发展重点领域，逐步实现了从“部门项目散碎小”到“集中财力办大事”的转变。对美丽乡村、雪亮工程等实施周期长的项目，将事前评估、事中问效、事后评价有机结合，形成了评价、整改、提高的良性循环。大厂县通过“明确职责、明确范围、明确结果，做深做实事前绩效评估”按照新增重大政策和项目、重点领域的专项项目、部门整体分类开展事前评估，从源头控成本，全力提高财政资金使用效益，真正使事前评估起到了低效无效资金“过滤器”的作用。霸州市探索出“部门自评-财政再评-三方独立评”的三重评估管理模式，坚持预算项目事前绩效评估全覆盖，实现向绩效改革要财力。
（5）优化部门管理。我市注重推动部门绩效整体提升，让“花钱问效”成为常态。部门是预算绩效管理的主体，也是预算绩效管理基本载体。为了提高部门整体预算的配置效率和使用效益，2021年，我市率先开展部门整体全过程绩效管理，较早地开展部门整体预算绩效评估，形成了部门整体预算绩效管理事前、事中和事后的闭环。以市水利局为试点，将该部门2020年整体评价结果和当年事中监控情况应用于2022年部门整体事前评估，削减整合完成效果未达预期、预算执行不佳的项目，压减了非刚性、非亟须支出。预算编制的过程，同时也是促进部门梳理职责、推动目标精准实施的过程，安次区财政局对经常性项目“一对一”审核，解决部门整体支出绩效目标及项目绩效目标填报中存在的问题，提高编报精准性，引导各部门将其部门职能、工作任务和重点项目相结合，提高部门整体绩效目标申报和预算项目的质量，提升部门履职的效率和效果。
我市鼓励各部门建立绩效导向的管理机制，强调整体绩效的提升和评价。研究制定了《廊坊市本级全成本预算绩效管理实施方案》，全面统筹分析部门各级资金、重点政策和主要资产，围绕部门职能、支出责任、公共服务水平等方面，对经常性的项目进行成本分析、新增项目开展专家评审，并按照不同的行业属性、重点事项，制定“全面核算支出成本+重点关注部门特点”的全成本绩效管理思路。
我市还注重激励和奖励机制的完善，鼓励部门之间相互学习和合作，通过设立奖励制度，表彰在整体绩效方面取得优异成绩的部门，激发了部门的积极性和创造力。通过部门间的合作与协同，促进资源的充分利用和协同效应的产生，提高整体绩效。部门整体讲绩效的理念，使得各部门不仅注重个体的绩效，更加关注整体的绩效表现，促进资源的充分利用和协同效应的产生，从而提高整体绩效。这一理念的应用，有效推动了我市各部门的工作效率和绩效水平的全面提升。
四、成效与贡献
作为全省全面实施预算绩效管理排头兵，廊坊市自2019年推进预算绩效管理改革以来，认真贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府关于全面实施预算绩效管理的意见精神，市委、市政府高度重视，成立领导小组，专题印发《全面实施预算绩效管理的实施意见》，积极推动预算绩效工作落地生根，全面优化财政支出结构，切实提高资金使用效益，有力助推经济社会发展。市财政局围绕“优结构、提质效、促发展”总目标，高标准建立“全方位、全过程、全覆盖”预算绩效管理体系，有效地实现了预算绩效管理改革目标，破解了财政紧张与资金沉淀并存的两难困境，将有限的财力集中用于全市大事要事和民生改善领域，在推动预算决策的科学性、合理性和透明度，提高预算绩效、促进信息公开和保障廉政建设等方面取得了重要突破，交出了令人满意的“河北试点答卷”。
预算绩效管理的“廊坊经验”，即完整、准确、全面贯彻落实全面实施预算绩效管理的政策要求，从廊坊财政运行和经济社会发展的实际出发，坚持问题导向、目标导向和结果导向，将政策要求与创新探索相结合，将百家之长和本地化创新相结合，将体系集成与落地实施相结合，以提高财政治理效能和政府治理能力为目标，以财政运行目标管理为导向，以部门整体绩效提升为基础，将成本“基因”融入预算机体，在事前评估中引入竞争性分配提高配置效率，将预算绩效管理纳入政府治理大格局，建立“全方位、全过程、全覆盖、全成本、全融合”的“五全”预算绩效管理体系。在横向上，将所有层面、所有资金纳入预算绩效管理，构建了事前、事中、事后全过程管理闭环，探索建立了人大、审计、纪委监委等多部门协同的绩效监督机制。在纵向上，坚持市县两级同步推进，将预算绩效管理链条延伸至基层单位和资金使用终端，提高了预算资金分配和使用的科学性、精准性、高效性。在整体上，强化“指挥棒”引领，将预算绩效管理纳入市管领导班子和领导干部绩效管理考评内容，考核结果与部门预算安排挂钩，有力推动了部门认真履职尽责、引领经济提质增效、提升群众幸福指数。
参考文献
[1]廊坊市财政局,中央财经大学联合课题组.预算绩效管理的“廊坊经验”[M].北京:中国财政经济出版社, 2024.ISBN:978-7-5223-2944-4.Available from:
https://www.163.com/dy/article/J0I8SC2805149CIO.html
2024年度廊坊市哲学社会科学研究课题
课题编号：2024005