2024年11月4日，由中国老龄协会撰写的调研信息《乌兰察布市体系化推进农村互助养老服务》，在民政部政策研究中心《民政政研专报》（2024年第46期）刊登，原文如下：
《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出：要“加快补齐农村养老服务短板”“推进互助性养老服务”。为贯彻落实党的二十届三中全会精神，深入研究农村养老工作，近期，中国老龄协会先后两次对内蒙古自治区乌兰察布市农村养老及农村互助幸福院建设情况进行调研。调研显示，乌兰察布市以“乌兰幸福院”特色品牌为抓手，坚持以需求为导向、多资源整合、多渠道筹资、多平台衔接、多元化服务、多维度考核，因地制宜，创新发展，走出了一条农村养老服务新路子。
一、基本情况
乌兰察布市面积5.45万平方公里，GDP总量、人均GDP在内蒙古12个盟市中均排名第九。2023年人均生产总值6.7万元，人均可支配收入2.8万元。常住人口160.48万人，60岁及以上人口55.77万人，占常住人口的34.8%，乡村户籍人口为173.48万人，60岁及以上人口75.56万人，占乡村户籍人口的43.6%。乌兰察布市是内蒙古自治区老龄化程度最深的盟市，农村老年人口呈现增速快、空巢多、低收入人群多的特点。农村养老设施不全、老年人吃饭难、看病难等问题，已成为“政府担心、老人忧心、子女揪心”的现实问题。
积极应对养老任务较重、财政力量不足的形势，为满足农村老年人“不离乡土、不离乡邻、不离乡音、不离乡愁”的养老愿望，乌兰察布市因地制宜，聚合资源，以农村互助幸福院建设为牵引，采取一系列切实可行的措施，提升养老服务的可及性、可感度。一是先行先试，积极探索。2012年，从化德县开始试点，依托危房改造兴建农村互助幸福院，作为破解农村养老难题之举。二是示范引领，全面铺开。2013年，市委出台文件，拉开农村互助幸福院建设序幕，当年建成农村互助幸福院431处共40636户。三是合力推动，改造提档。2023年，市政府工作报告将“农村养老服务设施建设”列入为民办实事清单，成立全市养老服务体系建设工作领导小组，制定农村互助幸福院维修改造实施意见，扎实推动农村互助幸福院转型提档。
10年探索、10年创新。乌兰察布市农村互助幸福院建设成效显著，农村养老服务体系建设稳步推进。
二、主要做法
乌兰察布市按照党委领导、政府主导、因地制宜、循序渐进、社会参与的原则，做到“六个坚持”，着力构建县、乡、村养老服务网络，促进农村养老服务走入快车道。
（一）坚持以需求为导向，解决“老年人急难愁盼”。立足地方实际，着力解决老年人养老服务基本需求。一是有住所，建设实惠实用、功能齐全的农村互助幸福院，幸福院有28平方米和50平方米两种户型，配备床、厨房、洗手间、电视、暖气等基本设施，均有菜园和储物间，是相对独立的家庭式生活空间。二是有饭吃，在乡镇级养老服务中心建设老年餐厅，推出“兜底就餐”“长者优惠就餐”“上门送餐”等助餐方式，覆盖乡镇全体老年人。三是有人管，各行政村党支部书记担任村养老服务站站长，负责日常运营、管理和服务等。四是有医看，县级养老服务中心与人民医院结对，乡镇卫生院进驻乡镇养老服务中心，村卫生室进驻村养老服务站，方便老人看病就医。五是有服务，通过智慧养老服务信息平台为老年人提供助浴、助洁、助购、助娱等服务，实现“服务有平台、照料有内容”。
（二）坚持多资源整合，解决“阵地往哪里建”。因地因时制宜，综合施策，分类实施，不搞一刀切，按照“集中居住、分户生活、自我保障、互助服务”原则，建设农村互助幸福院。一是新建，利用村集体闲置土地新建农村互助幸福院。全市农村互助幸福院共有37727户，新建的有30220户，占比 80.1%。二是改造，对农村闲置村委会用房、闲置学校、村民自建房屋、村集体租赁闲置民宅进行改造。改建农村互助幸福院7507户，占比19.9 %。三是提档，确立“三改三修、五化同步”工作目标，实现农村互助幸福院硬件设施和软件服务转型提档。三改即水冲厕所改造、清洁能源改造、适老化改造。三修即对破损的房屋、道路和院落进行修缮。五化即坚持服务区域化、管理一体化、运营社会化、体系标准化、医食普及化。
（三）坚持多渠道筹资，破解“资金从哪里来”。科学整合可利用经费，不增加财政负担，不搞大拆大建、不搞推倒重来，在可承受范围内，确保经费使用效益最大化。一是新建农村互助幸福院建设由扶贫、财政、住建、发改、民政、残联等部门项目资金解决。水、电、路、通讯、电视网络等配套基础设施费用及相关农牧业配套项目建设费用，由相关部门项目资金解决。利用乡村振兴资金、住建资金、民政专项资金开展水冲厕所、清洁能源供暖、适老化改造。二是整合京蒙帮扶资金、福彩公益金等，开展农村互助幸福院维修。三是利用政府财政预算、债券资金进行改建扩建。多渠道资金筹措利用，起到了“1+1>2”的效果。截至目前，全市共整合各类资金4418.3万元用于“三改”，投入财政等资金4600万元用于“三修”，实现了“小资金”办“大事情”。
（四）坚持三级平台衔接，确定“功能在哪里设”。着力健全县、乡、村三级服务网络。一是建强县级养老服务中心，转型升级为集中供养、行业指导、信息服务等功能于一体的综合养老枢纽平台。二是建好乡级区域养老服务中心，增设老年食堂，融入党群服务功能，为老年人提供助餐、助医等“六助”服务。三是建实村级养老服务站，依托村两委办公场所、农村互助幸福院，按照有人员、有场所、有服务、有经费的标准，通过政府、两委、家庭、社会四方发力，打通三级服务网络“神经末梢”，使养老服务站成为农村养老服务的前沿阵地。
（五）坚持多元化服务，找准“服务从哪里优”。采取“四个一”方式，推动农村养老服务规范化、高效化、优质化。一是制定一份高质量养老服务清单。市本级和11个旗县市区全部制定了基本养老服务清单。二是完善一套高效能管理服务办法。制定农村养老服务设施管理运行办法，确保改造升级的养老服务设施有人管理、有钱维护。三是搭建一个高标准养老服务平台。建设市、县、乡（街道）、村（社区）四级养老服务信息平台，将传统管理模式升级为智能管理模式。四是建设一支高素质养老服务队伍。县、乡两级养老服务中心逐步推行法人管理，配备管理服务人员。提高护理人员专业水平，打造高素质养老服务队伍。
（六）坚持多维度考核，明确“成绩在哪里亮”。以“亮晒比”创先争优行动为载体，考核牵引，激发活力，争先进位。一是将农村三级养老服务网络建设纳入旗县党政领导班子绩效考核重要指标。二是将“亮晒比”考评结果排名列队，推动党建工作与中心工作深度融合。三是通过“以奖代补”方式进行激励，在自治区补贴基础上，市本级对每个县级养老服务中心奖补30万元，每个乡级养老服务中心奖补10万元，每个村级养老服务站奖补5万元。
三、主要成效
乌兰察布市狠抓农村互助幸福院建设，形成了管用有效的养老服务模式，推动农村养老服务建设迈上新台阶，受到老年人的普遍欢迎。
（一）基础设施更加坚实。一是村级养老服务站覆盖率显著提升。全市1286个行政村，有475个村建设了农村互助幸福院，占比37%。依托校舍改造的农村互助幸福院达7507户。依托村两委办公场所、农村互助幸福院建设186个村级养老服务站。二是农村互助幸福院硬件设施建设标准大幅提升。5年内完成316处农村互助幸福院改造任务，增设多功能活动室、智慧综合室、绿化休闲区等。三是助餐、助浴等“六助”养老服务设施齐全。在62个乡镇级区域养老服务中心，增设老年食堂、医务室、特困人员宿舍等服务设施，为农村互助幸福院及周边老年人提供多样化服务。
（二）兜底保障更加有力。一是服务对象更加聚焦，农村互助幸福院重点保障五保户、低保户、计生户、空巢独居老人以及“空壳村”“老龄村”和条件艰苦的自然村的老年人的基本需求，确保基本民生保障网“兜稳、兜准、兜牢”。二是通过“公建民营”转型，引入专业养老服务企业，加强农村互助幸福院管理队伍及服务人员培训。三是引入经营主体参与农村互助幸福院餐饮服务。目前全市共建成83个老年食堂，参与的餐饮企业达12家。
（三）养老服务更加多元。一是农村养老服务站设置助老餐厅、棋牌书画室、康复理疗室等，满足老年人精神文化和健康需求。二是构建居家养老服务对象“点单”、机构“派单”、护理员“接单”、社会“评单”运行机制，通过智慧养老服务平台，整合养老资源，实现线上线下实时联动。目前，平台为2.9万户农村空巢、留守家庭提供助浴、助洁、助购、助娱等综合性养老服务。三是医疗资源下沉，三级养老机构与医疗服务单位融合发展。目前，全市475个农村互助幸福院实现医疗全覆盖，共有13家医疗机构参与农村互助幸福院建设。
（四）互助养老更加有效。一是打造“乌兰志愿时间”品牌，赋能互助养老。目前，全市累计建立100多支互助志愿服务队伍。二是老年人互帮互助蔚然成风。低龄健康老年人与高龄、失能、特殊困难老年人结对，比邻而居的老年人进行结对，开展互助服务。目前，全市共结成100多对互帮互助对子，定期开展互助服务。三是设立“孝心卡”，发挥家庭支持作用，由子女为老年人充值，老年人持卡就餐享受优惠，目前已办理上千张。
（五）基层治理更加高效。一是基层党组织功能得到强化。各行政村党支部书记担任养老服务站站长，配备公益性岗位参与养老服务站管理，把党的基层工作延伸到每个农村互助幸福院。二是老年人参与农村互助幸福院治理效果明显。充分发挥老年人积极作用，激发老年人参与农村互助幸福治理的积极性、主动性、创造性。三是充分依托新时代文明实践站、励志积分超市等平台，推广“积分制”“好人榜”等做法，使农村互助幸福院建设“软任务”变成“硬约束”。
调研时了解到，农村养老还存在一些亟待解决的问题。一是农村养老设施标准普遍不高。二是农村养老服务规范化、标准化程度不高。三是农村互助幸福院社会化运营水平需要加强。针对当前农村养老服务现状，要进一步创新方式方法，努力开创养老服务新局面。
四、经验启示
乌兰察布市积极推动农村养老服务工作，以做优做强“乌兰幸福院”特色品牌为导向，持续推动农村养老服务转型提档，其经验做法值得推广。
（一）党政重视是前提。乌兰察布市党政高度重视农村养老服务工作，主要领导积极推动。市委五届五次全会和五届七次全会分别提出“加快互助幸福院配套设施改造”“扩面实施农村幸福院‘三改三修’提升工作”。2023年和2024年政府工作报告分别提出“打造农村牧区互助幸福院升级版”，将“改造提升幸福院”列入为民办实事清单。各级党委、政府把完善农村养老服务作为重点任务，纳入乡村振兴重要内容。实践证明，党政重视特别是“一把手”重视，是做好农村养老服务的前提和保证。
（二）因地制宜是路径。我国农村老年人群体庞大，需求多样化，根据当地经济发展水平和财力状况，建设适中、适度、普惠，可感可及的农村养老服务体系势在必行。要因地制宜，在保基本、兜底线上做学问。不搞一刀切，不搞相互攀比，也不提倡免费餐。乌兰察布市针对人口老龄化“城乡倒置”难题，保基本、兜底线，重点让留守、独居、高龄等特殊困难老年人优先入住农村互助幸福院。实践证明，因地制宜开展互助养老，是解决农村养老问题的基本路径。
（三）久久为功是方法。从2012年开始，乌兰察布市坚持“苟日新，日日新，又日新”的理念，一张蓝图绘到底，以功成不必在我、功成务必有我的胸襟，锲而不舍，锚定目标，久久为功，持续推进农村养老服务工作。全面统筹对农村互助幸福院公共设施修缮改造。明确县、乡、村三级养老服务机构主体责任，发动村集体和社会力量参与互助养老服务。实践证明，只要坚持久久为功，就能持续推动农村养老服务体系建设。
（四）队伍建设是保障。补齐农村养老服务短板，关键在于打好养老服务队伍建设“组合拳”。乌兰察布市重视养老服务队伍建设，镇、村派出专（兼）职人员、设立养老服务公益岗位等，确保农村养老“有人管”。制定养老服务人才培养规划，对全市养老护理人员开展培训，从广泛培养转化为精细培养。实践证明，只要抓好养老服务队伍建设，就能破解农村养老服务发展瓶颈。
（五）尊重群众是关键。尊重老年人意愿与需求是农村养老服务体系建设的关键。建设农村互助幸福院既征求政府相关部门意见，又要争取社会各界的支持，更要征求老年人的意见，满足老年人的需求。乌兰察布市在农村互助幸福院建设中，广开言路，定期商议，广泛听取多方建议，扩大协商参与面。实践证明，只要尊重群众意见，从实际出发，就能提高养老服务决策的科学性。