□中共铜陵市委党校写作组
摘 要
从中国共产党第十九次全国代表大会报告开始，民主制度得到进一步发展，民主协商与“四个民主”共同构成“五个民主”，成为全过程人民民主的重要组成部分。中国共产党第二十次全国代表大会报告进一步强调，要健全人民当家作主制度体系，推动基层协商议事制度化发展。本文以铜陵市党建引领协商议事实践为案例，通过调研其制度设计、运行机制及成效，揭示当前基层协商面临的“不愿广泛协商、不敢公开协商、不善利用协商”等问题，并提出优化路径。
从中国共产党第十九次全国代表大会报告开始，民主制度得到进一步发展，民主协商与“四个民主”一并表述，变成“五个民主”。中国共产党第二十次全国代表大会报告指出，“健全人民当家作主制度体系，扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督。”党的二十届四中全会《关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》指出，“发挥人民群众主体作用，引导各方有序参与社会治理。”“健全基层民主制度，保障人民依法管理基层公共事务和公益事业”。作为全过程人民民主的一部分，基层协商议事也越来越受到重视。2024年7月，安徽省委组织部、省委社会工作部印发《关于进一步深化党组织领导的村（社区）党群议事协商机制的通知》，对协商内容、主体、程序步骤、形式渠道、成果运用等作出明确规定。铜陵市也创新机制，构建了覆盖429个村（社区）的基层协商网络。深入基层调研发现，基层协商议事依然存在认识不准、行政挤压自治、群众参与不足、成果转化乏力等困境。为此，建议以制度化、规范化、品牌化为抓手，通过固化协商周期、健全监督机制、强化资源保障，推动协商从“形式倡导”向“制度规范”转变，最终形成党建引领下的基层民主协商文化，助力治理效能提升。
一、党建引领基层协商议事制度的核心价值
“协商”是一种通过平等沟通、寻求共识来解决分歧或达成合作的行为方式。其核心在于尊重多方利益、强调过程互动、追求双赢结果。“基层协商”，则专指乡镇（办事处）、村（社区）层面开展的协商。以政治协商为目标的各级政协会议，以“商以求同 协以成事”为宗旨，这个宗旨同样可以体现在基层协商的过程当中。“党建引领基层协商议事”，是对基层协商议事工作的再升级。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，“四个民主”一度被误认为只是村委会、居委会的事。随着基层党建工作逐步深入，“充分发挥基层党组织领导核心作用”形成各方共识，党建引领基层协商议事，让协商议事不再囿于村委会、居委会，使基层协商议事达到新高度。
（一）基层党组织的政治优势有助于激发基层协商的内生动力
当前社会结构发生深刻变革，大量新就业群体涌现，群体利益日益多元化，社会生活中的矛盾纠纷愈来愈复杂，仅靠单一主体难以有效化解。充分发挥基层党组织在基层协商中的桥梁纽带作用，引导居民理性表达诉求，并依托公共性的协商治理平台共同制定集体行动规则，正是基层党组织政治优势的重要体现。通过构建“党建+多方议事”等公共协商平台，能够将党的政策主张有效转化为社会共识，引导各方在平等、理性的氛围中开展协商，共同拟定行动规范。在此过程中，基层党组织不仅积极引入法律顾问、社会工作专业人才等专业力量参与议事，提升协商的专业性与实效性，还有力推动基层治理模式从传统的“单向管理”向“共建共治”转变，使群众从治理的“旁观者”逐步转变为“参与者”和“主导者”。这种以党建为引领、以共识为导向的协商模式，有效增强了群众对党组织的信任感和归属感，激发了其参与公共事务的内生动力。
（二）基层党组织的组织优势有助于完善基层协商的制度规范
中国共产党第十八次全国代表大会以来，农村“村党支部（党委、党总支）—网格（村民小组）党小组（党支部）—党员联系户”、城市“社区党组织—小区党组织—楼栋党小组—党员中心户”的城乡基层党组织体系逐步完善。这种层级分明、覆盖全面的组织架构为实现协商议事的下沉与延伸提供了坚实支撑。部分社区探索出的以社区党组织为核心，联动业委会、物业服务企业、社会组织、辖区单位、居民代表等多方主体的“一核多方”议事协商机制，便是典型体现。党组织将自身成熟的制度建设经验平移至协商工作中，有助于明确各环节的责任主体、操作规范与时限要求，形成“提出—商议—落实—反馈”的完整闭环，让协商全过程有章可循、有据可查。这种坚实的制度性保障，让协商摆脱了随意性和不确定性，有助于基层协商工作程序规范、透明，协商结果有回应、可落地。
（三）基层党组织的群众工作优势有助于拓宽多方主体的参与渠道
习近平总书记指出，“涉及人民利益的事情，要在人民内部商量好怎么办，不商量或者商量不够，要想把事情办成办好是很难的。我们要坚持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好”。基层协商议事是我党“从群众中来，到群众中去”的工作方法的具体实践，其独特优势根植于党组织与人民群众长期形成的紧密联系，以及对群众实际需求的精准把握。通过精准识别不同群体的参与习惯与利益诉求，各类贴近群众、形式灵活的协商平台，正逐步成为基层党组织动员居民参与、协调多方利益的重要载体。这些实体化、场景化的协商形式，有效打破了地域、时间和身份限制，降低了议事门槛，增强了参与的便利性与实效性。作为统筹各方的核心力量，基层党组织能够有效整合各类治理资源，协调不同主体的利益诉求，消除部门之间的沟通障碍和信息壁垒，通过强化主体间的协同联动，让群众、社会组织、企业等都能融入协商体系，确保协商能够全面反映各方意愿，拓宽基层民主的参与广度和深度，凝聚起治理合力。
（四）基层党组织的引领优势有助于培育基层协商的参与能力
有效的协商不仅需要平台和机会，更有赖于参与者的协商意识和能力。实践中，部分群众对协商规则不熟悉、表达能力不足或对公共事务关切度不高，影响了协商的深度与实效。党组织在此过程中发挥着关键的“引领者”和“培育者”作用。通过组织专题培训、现场观摩、模拟协商等方式，基层党组织可以潜移默化地传授协商知识、规则与技巧，提升居民理性表达、倾听互信、寻求共识的能力。同时，党组织积极推动搭建低门槛、场景化的实践平台，如“板凳议事会”“小院议事厅”“楼栋议事角”等，让居民在真实的公共事务讨论中锻炼协商能力。通过将协商意识渗透到工作方方面面，逐步实现从“为民做主”到“由民做主”、从“做群众工作”到“由群众做工作”的深刻转变。这种持续的能力建设，旨在将参与程度尚浅的居民培养为熟悉规则、乐于表达、善于合作的“积极公民”，为基层协商民主的可持续发展奠定坚实的人力基础，最终推动协商实践从“有形覆盖”迈向“有效参与”。
二、铜陵市党建引领基层协商议事的基层实践
铜陵市委市政府高度重视基层群众协商工作，在历次社区治理体制改革中将居民参与协商作为重点任务推进。2016年市委办公室、市政府办公室出台《关于加强城乡社区协商的实施意见》，2019年印发《铜陵市城乡社区协商基本规范》，2020年印发《关于在城乡社区设立“协商议事日”的意见》，2021年制发省级地方标准《城乡社区协商工作指南》（DB34/T3880-2021），2022年印发《铜陵市基层协商议事工作指引》，2024年印发《关于健全党建引领基层协商议事机制提升基层治理效能实施方案》，党建引领基层协商议事的制度体系逐步健全。自2020年起，铜陵市连续三年开展省级城乡社区协商示范点创建活动，通过典型引路、示范带动，培育出一批具有影响力的协商示范点。其中，铜官区幸福社区“阳光议事厅”、义安区顺安镇“村民说事”等创新做法获得省级表彰并在全市推广。
（一）聚焦“怎么议”，探索“协商议事日”制度
由乡镇（办事处）确定每月的某一天为“协商议事日”，一般半天时间以内，具体时长根据协商议题需要确定。“协商议事日”相对固定，也可根据村（社区）实际弹性安排，但要保证每月至少一次。“协商议事日”可以与“主题党日”等活动相结合，提前向群众公布，重大协商事项报乡镇（办事处）党委备案，遇到恶劣天气、重大活动等特殊情况可以顺延。“协商议事日”活动，可以根据议题在村（社区）层面进行，也可以选择小区（村民小组）层面、自然村层面同步进行。协商地点可按照“因地制宜、因事制宜”原则，灵活选择。既可在村部会议室、党群服务中心等固定场所开展，也可在田间地头、农家院落、文化广场等群众聚集地设立流动协商点。如天门镇金塔村依托古树打造“议事树”地标，村民在树荫下，直抒胸臆；西联镇垅上村村民在村部前的屋场上，开展“屋场会”，干部群众围坐一圈共商村事。灵活多样的协商地点和形式，既保留了乡土特色，又让议事更接地气、更有温度，真正实现“群众在哪里，协商就到哪里”。
（二）聚焦“议什么”，健全协商议题收集机制
以县区为单位，合理确定并细化协商内容，建立村（社区）协商事项目录。紧扣群众身边的操心事烦心事揪心事，采取群众出题、网格提议、党组织点题等方式，建立议题收集机制。用好省委书记市委书记信箱、12345热线、政务微信“微网格”“小微权力一点通”等平台，从各类政策落实中的“堵点”、民生领域的“难点”、群众关注的“热点”中收集议题，积极通过“未诉先议”把问题反映在基层、协商在基层、解决在基层。如义安区东联镇创新实施“跑办代访+议事协商”服务模式，设立“跑办代访”议事协商服务站，把干部下沉到基层，各级干部就地转换为议事协商工作人员，实现关口前移。铜山社区“铜草花议事园”，实现协商议事线上线下“议题征集—协商—落实”闭环，吸引1000余名居民参与，解决老旧小区改造等20余项民生问题，将“我的社区我做主”落到实处。
（三）聚焦“谁来议”，扩大参与协商议事主体
村（社区）协商议事主体主要包括村（社区）党组织、村（居）委会、村（居）务监督委员会、驻村（社区）单位、利益相关方、群众代表等。行政村可吸纳群团组织、集体经济组织等参与协商，社区可吸纳小区（网格）党支部、业委会、物业公司、社会组织、志愿服务组织等参与协商。根据协商内容，可邀请“五老”人员，辖区各级“两代表一委员”，到社区报到的在职党员，驻村干部，以及基层政法机关的审判员、检察员、警员、人民调解员和律师等相关专业人员参与协商。每次协商可根据协商议题选定参与协商人员。比如，郊区桥南办事处白鹤社区打造“鹤声议事”儿童协商议事平台，邀请辖区儿童共同参与社区治理，通过嵌入“一米视角”，为社区优化道路设计提供新思路；铜官区官塘社区在解决杨村花园小区停车难问题时，社区党委运用“红色议事厅”，不仅组织社区“两委”、网格支部书记、业委会、居民代表、物业公司进行协商，还主动邀请市人防办、市城投等相关产权和管理单位加入，成功推动人防车库管理权限移交和改造使用。
（四）聚焦“议得好”，强化协商议事民主监督
对协商形成的意见，村（社区）在一定范围公示。协商意见办理工作在村（社区）党组织领导下，由法定责任主体组织实施。实施结果通过公开栏、微信群、“小微权力一点通”“铜陵微社区”智慧应用等平台，向相关协商主体、利益相关方和群众反馈，接受监督和评价。各县区围绕议题调研论证、协商会议、协商成果落实、协商工作创新等细化指标，采取量化计分的方法开展协商议事评估，为总结经验、规范提升提供方向和助力。例如，铜官区常态化推行会商事项“一事一清单”、办结情况“一月一公示”，并对反映问题的办结情况实行“一件一评价”，由居民对办理结果进行满意度测评，形成了“问题收集—支部提议—民主协商—责任分解—跟踪督办”的闭环管理机制，确保过程大家议、事项大家办、成效大家评。2025年1月至6月，429个村（社区）累计开展协商议事3700余次，解决问题3040个，办结率达98.9%，构建起全域覆盖、上下联动的治理新格局。新民村的两本“登记簿”、 西联镇垅上村“屋场会”等案例被《中国社会工作报》《安徽日报》等省级以上媒体报道。
三、铜陵市党建引领基层民主协商议事存在的问题
尽管市、县（区）相关部门在推动党建引领基层协商议事方面做了一些工作，但随着实践的深入，发现协商议事工作成效不均衡，尤其是协商议事工作成效与村（社区）主要负责人的认识高低较为密切。加上协商议事工作多为倡导性要求，缺乏刚性约束，一度较重的行政事务挤压基层自治空间，造成一些村（社区）工作人员存在“不愿广泛协商、不敢公开协商、不善利用协商”等问题。
（一）不愿广泛协商：重视不足，认识有偏差
部分村（社区） 工作人员认为“协商就是走形式”，有的觉得“太多人议来议去反而耽误工作进度”，不如行政会议决策来得快。这种认识上的误区导致在实际工作中，许多本应通过协商解决的复杂问题被简单化处理。还有一些工作人员将涉及个人或法人主体之间利益的人民调解工作误认为民主协商工作。基层群众层面，相当比例的居民对协商活动持消极态度，他们或是认为“协商解决不了实际问题”，或是抱持“搭便车”心理，甚至将协商会议简单理解为“诉苦会”。
（二）不敢公开协商：本领恐慌，有风险顾虑
在面对协商任务时，部分干部对群众在协商过程中出现的意见分歧和情绪化表达缺乏应对经验，担心公开协商演变成无序争吵。在组织过多次协商活动后，发现往往投入大量精力却难以达成实质性共识，这种“投入产出比”的失衡进一步强化了其消极态度。此外，基层干部普遍面临行政事务繁重的压力，社区工作者往往需要将大部分时间用于完成上级交办的行政任务。在此背景下，“时间长、效率低、见效慢”的协商活动难以成为社区工作的优先选项，进一步加剧了不敢协商的困境。
（三）不善利用协商：机制待完善，实践效能不高
重形式轻实质，部分协商活动在议题选择上避重就轻，刻意回避群众真正关心的难点问题，导致协商内容与群众核心利益关联度不高。重结果轻过程，一些村（社区）为了追求所谓的“成功案例”，在协商过程中简化必要程序，仓促达成表面共识。重议事轻落实，协商成果推动主体不明，各方主体间权责混淆、职能缺位或越位，缺乏后续跟踪落实机制，最终沦为“纸上决议”。村（社区）协商与乡镇（办事处）相关工作有效衔接不够，尤其对于村（社区）无法协商或难以形成协商结果的事项，或协商完成但是兑现结果有困难的事项，如何上报乡镇（办事处）党（工）委进入下一步流程，目前除义安区东联镇“跑办代访”机制外案例不多。
四、铜陵市提升党建引领基层协商议事质效的对策建议
基层协商议事看起来见效慢，却是凝聚共识的最佳手段，每一次协商活动都是迈向治理目标的重要一步，日积月累可以爆发出磅礴力量。再好的治理工具要常用才能常新，下一步铜陵市必须推动基层将协商这个工具用好用足，才能实现效益最大化，才能切实提升基层治理效能。
（一）以制度化推动“不愿”向“我要”转变
通过设立“协商议事日”，将协商活动固定下来，形成制度化的安排，推动村（社区）干群逐步形成开展协商的习惯。
1.定时定日，固化协商周期。要用好“协商议事日”制度，要固定议题和灵活议题相结合，每年初由村（社区）制订全年“协商议事日”议题计划，通过现有的公开渠道主动公开，每协商议事一次，要主动公开协商结果。建立半年、全年协商情况回顾制度，让群众及时了解协商议事相关情况。建立协商议事旁听制度，鼓励群众参加旁听。通过加大宣传力度，让更多群众了解“协商议事日”制度，推动协商从“临时动议”转向“常态长效”。
2.定标定规，构建协商标准。印发党建引领基层协商议事工作指南，制定基层民主协商议事地方标准等配套制度文件等，明确“意见收集→议题确定→方案制定→公告发布→协商实施→结果运用”“六步议事法”标准体系。通过规范议题筛选、流程管控、成果转化等关键环节，强化议事协商实践指引，同时注重因地制宜，按照“周碰头、月协商、季总结”梳理形成群众需求和问题办理清单，通过标准化流程推动协商议事从“碎片化”向“系统化”转变。
3.定地定点，构筑协商阵地。开展“协商议事日”不拘泥于场地限制。一方面，可以以党群服务中心为主阵地，优化改造城乡社区综合服务设施布局，强化社区与居民互动融合，推进议事协商主阵地提质增效。另一方面，可以按照“就近、相邻”的原则，依托小区中心公园、休憩凉亭、文化长廊等公共休闲空间，推进“嵌入式”“零距离”“接地气” 协商议事场地建设，拓展议事协商“微阵地”，推动居民从“旁听者”变为“对话者”。
（二）以规范化推动“不敢”向“好用”转变
抓住“协商议事”的过程，完善议题公开、协商结果公开等机制，提升权威性和公信力，强化群众监督增强群众参与感。
1.健全党建引领机制。以党建为抓手，推动村（社区）建立以社区党组织为核心，联动业委会、物业服务企业、社会组织、辖区单位、居民代表等多方主体议事协商的机制，探索“党建+多方议事”等形式，对居民的议事协商能力进行赋能，打造党组织领导下政府与多方社会力量共商共议的新局面。“一核多方”的治理架构有效回应了“众人的事情如何商量着办”的核心议题。
2.健全议题收集机制。围绕居民最关注的加装电梯、停车难等切口小、关联广、与居民切身利益密切相关的问题，运用“线上+线下”双线工作法，拓宽议题来源途径，解决“议什么”问题。在开展协商议事之前，网格员常态化走访及时收集社情民意，党组织结合社区治理实际，确定每月的“协商议事日”主题。同步贯通“铜陵微社区”、12345政务服务便民热线、“民呼我为”等数字应用平台，从群众急难愁盼中寻题定题。
3.健全民主监督机制。建立协商事项办理评价反馈机制，要求由村（社区）党组织会同村（居）民委员会提出协商议题，提前告知协商主体；组织召开党群议事会，充分讨论后形成协商意见；协商意见办理工作在党组织领导下，由法定责任主体组织实施，结果通过公开栏、微信群、“小微权力一点通”“铜陵微社区”等多渠道反馈，接受广泛监督和评价，保障协商成果从纸面落到地面，推动形成“议而有决、决而有行、行而有查”的良性循环。
（三）以品牌化推动“不善”向“多元”转变
聚焦问计于民，畅通多方主体参与基层协商议事的渠道。通过村（社区）结合实际形成的品牌建设，进一步让协商议事制度转化为基层的协商文化，使其更具生命力。
1.上下贯通，推动协商议事制度长效常态。市、县（区）相关部门将基层协商作为提升基层治理效能的基础性工作，顶格推进，加强业务指导，推动村（社区）完善协商机制，帮助村（社区）解决困难和问题。建立定期会商评估机制，每年年底前组织人员深入村（社区）一线了解协商议事工作进展与成效，收集整理一批解决群众急难愁盼问题、各界广泛认可的协商案例，通过各类媒体扩大宣传。强化村（社区）协商与乡镇（办事处）协商的协同联动，确保“议必有得”。
2.加强培训，促进协商议事制度提效提质。制订社区、村工作人员“三年轮训计划”，将协商议事理论与实践作为重点课程，让基层工作者认识和掌握协商议事这一强大工具。每年组织一批社区和村书记赴江浙沪跟班学习。每季度选择一个县（区）召开协商议事现场观摩活动，让社区、村工作人员现场感受协商议事活动的方式方法、程序环节等，推动基层群众协商议事工作的整体提升。
3.强化保障，为协商议事制度提供充足经费。一般由村（社区）组织运转经费等现有渠道保障协商工作，指导村（社区）用好“管家计划”社区吹哨响应项目、社区慈善基金、村级集体经济收益等多渠道社会资源，为协商议事强化利益联结和资金支持。例如通过引入社会组织联合会共同搭建协商议事平台，以提供公益服务等形式进行反哺，充实协商阵地建设的资金及服务支持，形成“造血式”运维模式。
综上，与党政联席会议、“两委”会议、村（居）民代表会议等民主决策会议相比，基层协商议事活动议题灵活、参与主体灵活、协商形式灵活、协商结果处理方式灵活。在城乡基层事务繁杂的当下，协商议事的参与感、仪式感有利于促进群众参与，有利于“协商一件事、规范一类事”，协商议事的含金量正在不断提高。铜陵市基层协商议事已有较好基础，面对依然存在的“不愿广泛协商、不敢公开协商、不善利用协商”问题，有必要自上而下推动,将倡导性要求变成“协商议事日”的制度化建设，逐步提高基层协商能力，让经常性协商议事成为基层工具箱里的首选工具，让党建引领协商议事成为一种文化，从而不断提升基层治理体系和基层治理能力现代化水平。
（写作组成员：文琼、邹敏、鲍宝盆、吴桐桐）